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ENSAIO: Dicotomia “Política – Administração Pública”: Razões Filosóficas, Históricas E Suas Conseqüências PDF Imprimir E-mail
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Escrito por Diógenes Lima Neto - MPA, MSc, MBA   
Dom, 04 de Novembro de 2012 22:57

Diógenes Lima Neto - MPA, MSc, MBASe há uma característica que é particularmente marcante nas formas de se pensar e estudar Administração Pública, esta se chama DICOTOMIA. Sua presença é tão forte que, em realidade, chega a ser um meta-conceito, ou seja, um conceito que alavanca diversos outros conceitos. Há quem diga que tal é um aspecto bom, mas há pessoas que criticam veementemente esta característica.

 

 

 

I - Sobre a Natureza da Administração Pública

 

Se há uma característica que é particularmente marcante nas formas de se pensar e estudar Administração Pública, esta se chama DICOTOMIA. Sua presença é tão forte que, em realidade, chega a ser um meta-conceito, ou seja, um conceito que alavanca diversos outros conceitos. Há quem diga que tal é um aspecto bom, mas há pessoas que criticam veementemente esta característica.

 

 

No entanto, há que se pontuar que a existência de Administração Pública decorre do simples fato de esta ser fruto de um processo de transformação, qual seja, dos interesses de uma pessoa (atômico e egoístico) em interesses de um uma entidade maior (coletivos e magnânimos), repetidas vezes (para cada pessoa, relativamente a cada interesse). Esta transformação, por sua vez, contém pelo menos duas características que lhe são inatas: dicotomia e conflito.

 

A observarmos bem, todo processo de transformação é, no mínimo, dicotômico, posto que se movimenta da posição “passado” para a posição “presente”, sem, no entanto, destruir aquela posição “passado” (até porque, se assim não fosse, não teríamos uma transformação, mas uma transmutação).

 

Para além disso, toda transformação vem de um contexto de conflito (ou anomalia, conforme Kuhn) e gera um novo contexto de conflito. E aqui cabe uma distensão no raciocínio: a transformação vem de um contexto de conflito porque que este lhe forneceu a energia (ou motivações) para a mudança, e, por outro lado, a transformação gera conflito pelo simples fato de ser algo “novo” (na verdade, o antigo modificado) no ambiente. Note-se, ainda, que há um efeito de reação em cadeia aqui, podendo-nos levar a situações com vários níveis de entropia, desde a mais caótica até a mais ordenada. 

 

Desta forma, conforme se observa, dicotomia e conflito, em Administração Pública, são, antes de tudo, marcas de nascença e, como tal, não merecem críticas pela sua existência, uma vez que não há nexo nisso, mas, antes, carecem de análises dos desdobramentos decorrentes de sua existência. Partindo deste marco de pensamento, não é de se estranhar, portanto, que haja, no âmago da Administração Pública, uma série de dicotomias e conflitos, todos, naturalmente, permanentes.

 

As dicotomias mais evidentes e que têm requerido maior atenção dos diversos teóricos e práticos da Administração Pública são justamente aquelas que têm gerado os conflitos mais sérios no mundo real, a saber:

  • Política e Administração Pública;
  • Eficiência e Democracia; e
  • Público e Privado.

 

Dado o título deste ensaio, procurar-se-á restringir as considerações à problemática da dicotomia Política – Administração Pública, uma vez que, segundo o entendimento deste autor, todas as demais dicotomias inerentes à Administração Pública são originadas e podem ser analisadas sob a ótica desta dicotomia.

 

 

II – Sobre a Dicotomia Política - Administração Pública

 

No que diz respeito a esta dicotomia, a grande questão é até que ponto é possível (ou desejável) se separar o “fazer política” da “Administração Pública”? Ou será que esta inclui aquela?    

Conforme nos ensina o Prof. Dr. Oliveira Rocha (2010), inicialmente, não havia preocupações acerca desta distinção. O corpo de funcionários públicos era preenchido de diversas formas, mas nunca de uma maneira profissional, ficando, antes, ao sabor dos ventos políticos. Atesta o citado professor:

 

“Os funcionários ou eram admitidos na base do nepotismo ou “patronage”, ou pura e simplesmente, compravam o cargo público, que, em muitos casos, transmitiam aos seus descendentes.” (idem:30)

 

Acerca do sistema de patronage, em verdade, mesmo numa nação com grande tradição democrática e política como os EUA, estes o tinham de maneira institucionalizada. Desde o nascimento da nação norte-americana, conforme explica Vieg (1946:21), o “princípio da rotatividade nos cargos era uma das abordagens para se organizar o serviço público. Inicialmente concebida para preencher os cargos nos escritórios legislativos, rapidamente migrou para incluir a área administrativa (executiva).

Desta forma, o Congresso daquele país aprovou, nos idos de 1820, a famosa “Lei dos Quatro Anos”, em que alguns cargos, como procuradores distritais, oficiais da Marinha e agentes monetários, entre outros, deveriam ter um mandato de 4 anos, ao invés de serem demitidos ao gosto do presidente. Essa lei, apesar de ter evitado uma rotatividade exagerada, na verdade acabou por sedimentar o sistema de despojos (“spoils system”). Conforme declara Vieg:

 

“The four-year rule was later modified; but it contributed materially to the establishment of the spoils system in the United States. For half a century, from the 1830's to the 1880's, the overwhelming majority of appointments in American administration - national, state, and local - were made on the basis of party patronage.” (Vieg, 1946:22)

 

O Prof. Dr. Oliveira Rocha, também comenta este fato em sua obra e anota que esta sistemática também era conhecida por “jobs for the boys”, para significar que “ao partido vencedor cabia o direito de nomear para os cargos administrativos os seus correligionários e homens de confiança dos seus líderes.”(Rocha, 2010: 31)

Esta abordagem era, como se pode imaginar, altamente suscetível à toda forma de disfunções, sendo as mais graves corrupção e oportunismo, o que causava, por certo, profundo dissabor nos cidadãos.

No caso da Inglaterra, que também utilizava a abordagem de indicações (“appointments”), havia uma insatisfação generalizada com o serviço público pelos anos 1848-1850. Pelo que nos relata Jenifer Hart (1972), no ano de 1848, naquele país, havia uma agitação tal que poder-se-ia dizer que havia um movimento na população e na Casa dos Comuns para uma “reforma financeira”. Mas ocorreram, ao mesmo tempo, inúmeros escândalos em diversos departamentos administrativos como Alfândega e Serviços Florestais entre outros. Nas palavras de Hart, a conseqüência foi que,

“Scandals of this kind moved criticism from the target of excessive numbers and excessive salaries to mismanagement and misadministration.”(idem:69)

 

Em decorrência deste contexto, Sir Stafford Northcote e o Secretário Permanente do Tesouro naquela altura, Charles Trevelyan, foram designados pelo governo britânico para verificarem a operação e organização de todo o Serviço Civil inglês. Deste estudo resultou o famoso Northcope-Trevelyan Report, de 1854, o qual continha basicamente quatro recomendações (Civil Service, 2010):

  1. 1.Recrutamento deveria ser inteiramente na base do mérito por exames competitivos e abertos.
  2. 2.Entrantes deveriam ter uma boa educação “generalista” e deveriam ser recrutados para um Serviço Civil unificado e não para um departamento específico, a fim de permitir transferências interdepartamentais.
  3. 3.Recrutas deveriam ser postos sob uma estrutura hierárquica de classes e graus.
  4. 4.Promoção deveria ser na base do mérito e não fundamentada em preferência, patronage ou compra.

 

Os Estados Unidos tardaram a implementar reformas sequer parecidas, o que só efetivamente ocorreu após o assassinato de seu presidente James Garfield, exatamente por uma pessoa que procurava uma posição no serviço público por meio de patronage. Tal fato, agregado a outros descontentamentos, provocou a edição do Pendleton Civil Service Act, de 1883, o qual desobrigava os funcionários públicos de ter de contribuir para seus partidos, bem como criou uma reduzida classe de servidores públicos os quais tinham de ser contratados com base no mérito. (Donsanto, 2006)

 

Já em 1887, publica-se o artigo The Study of Administration, de Woodrow Wilson, peça deveras importante não só pelo seu caráter acadêmico, mas também pelo seu caráter simbólico, uma vez que é considerado o primeiro escrito científico sobre Administração Pública.

 

Wilson professa uma rigorosa separação entre Política e Administração, entendendo que esta última deve se limitar a executar (implementar) as determinações da primeira. Assim, segundo ele, afastar-se-ia o domínio do sistema de despojos, o qual era a origem da corrupção e discricionariedade. Dizia Wilson no referido artigo:

 

“This discrimination between administration and politics is now, happily, too obvious to need further discussion.”(Wilson, 1886)

 

Neste mesmo artigo, Wilson deixa claro que entende que a Administração encontra-se fora dos limites da Política, competindo a esta última a definição de rumos e, àquela primeira, a sua execução segundo regras de boa gestão e não de acordo com a oportunidade política ou o tempo eleitoral. Daí também que os funcionários deveriam obedecer a regras próprias de funcionamento que, na Europa continental, integravam o estatuto dos funcionários. Aí se estipulavam os direitos e deveres, bem como as circunstâncias em que podem ser responsabilizados pelos políticos ou pela hierarquia administrativa. (Rocha, 2010)

 

Frank Goodnow (1900) em Politics and Administration, Leonard White (1927) em Introduction to the Study of Public Administration, e William Willoughby (1927) em Principles of Public Administration, são nomes relevantes e que ajudaram a amadurecer este importante marco da teoria administrativa, perdurando até à 2ª Guerra Mundial.

Dwight Waldo, por sua vez, já em 1948, acreditava que a total aceitação de uma perspectiva administrativa constitui a rejeição da teoria da democracia. Waldo acreditava, na verdade, que política e administração seriam inseparáveis e argumentava que (Waldo,1948):

a) política e administração são duas faces de um mesmo processo;

b) governar é um ato continuado e suas diversas etapas, ainda que conceitualmente discerníveis, na prática são indiferenciáveis;

c) a dicotomia demonstra-se falsa quando observada a atividade diária dos funcionários públicos, os quais apresentam poder discricionário, em menor ou maior grau, e não se concentram apenas no fazer.

 

 

III - Situação da Dicotomia Política - Administração Pública na Atualidade

 

Um pouco mais recentemente, com o advento da New Public Management (NPM), a qual emergiu nos anos de 1980, houve um aumento espantoso na complexidade das relações Estado-cidadão, as quais ficaram poluídas por conta principalmente de sua abordagem de Desagregação (agências, contracting out, privatização, etc.). O mesmo ocorreu, é claro, com relação ao acompanhamento e controle por parte dos políticos, os quais se viram presos, repentinamente, por um universo de legislações, por um lado, e por uma estrutura governamental complexa, por outro. Não por acaso, o movimento pós-burocrático (com todos os riscos de se usar esta expressão), manteve a desagregação, mas com um enfoque reforçado sobre o tema da integração.

Conceitualmente, parece não haver dúvidas de que Política e Administração parecem compor um todo continuum, algo como o espectro da luz visível (arco-íris). O problema é que, ao sair do mundo das idéias e entrar no mundo da realidade, prático, não se pode tratar as questões políticas de maneira administrativa, sob risco de tornarmos as decisões políticas algo mecânico e autoritário.

Da mesma forma, não se pode tratar as questões administrativas de forma política apenas, sob pena de se cair no cinismo, corrupção e discricionariedade pura. Há que se encontrar o “tom”, ou antes, os “tons” certos para cada situação de intervenção do Estado, já que nem sempre se poderá usar a mesma solução para o mesmo problema, o que se torna uma verdade ainda maior quando pensamos na multiplicidade de culturas e idiossincrasias que existem no mundo.

Neste ponto, é interessante trazer à tona a questão do Orçamento, peça documental fundamental e que, no entendimento deste autor, traduz a zona limítrofe da dicotomia em discussão. Trata-se da peça-chave na compreensão desta dicotomia nos dias atuais, especialmente nos Estados democráticos de Direito, ou seja, naqueles em que há um nível significativo de liberdade e de participação popular, estruturado sob normas legais (positivas ou consuetudinárias).

O Orçamento de um Estado, no contexto idealizado acima, é usualmente fruto de muitas negociações (conflitos) entre grupos com forças diversas e assimétricas, bem como marcado pelo momento histórico de cada país. Ou seja, o Orçamento é a mais pura tradução e materialização da Política de uma nação. De forma que, uma vez aprovado, não serão os políticos a implementá-lo, mas, antes, uma classe inteira de profissionais usualmente habilitados para tanto.

Por outro lado, conforme já bem observou David Beetham, ao nível da Administração Pública:

“Prevention of an evil is presumably better than its cure. But successful prevention is difficult to measure, depending as it does upon counterfactual claims; and in any case it requires a coordination of policy between many different departments.” (Beetham, 1996)

 

Desta forma, deixou ele evidente que, dada as ambigüidades subjacentes aos objetivos a serem atingidos, especialmente conforme definidos no Orçamento, sua execução não é algo trivial. Em verdade, é neste momento que começa o processo de transformação citado na abertura deste ensaio, com todos os conflitos que lhe são inerentes e que não são necessariamente os mesmos do momento da elaboração do Orçamento.

Neste sentido, certamente ocorrerão eventos durante a execução orçamentária que farão os administradores públicos necessitarem e solicitarem mudanças no Orçamento, porém este processo é tão longo e travado que, na prática, ele existe a níveis muito pífios. Por outro lado, os políticos, dado o universo legal complexo que envolve o administrador público e a miríade de abordagens estruturais dentro do governo para se implementar as diversas ações, são virtualmente incapazes de acompanhar e controlar a execução das ações e programas de seu interesse.

A conseqüência grave, neste caso, é que em muitos países o Orçamento é, na prática, uma “peça de ficção”, pois que ele deveria ser um “contrato” entre os Políticos e a Administração Pública para o cumprimento do bem público. As razões para isso são ao menos três, a saber:

  1. 1.A influência do cidadão na elaboração orçamentária ainda é simbólica;
  2. 2.O acompanhamento e controle por parte dos políticos são extremamente dificultados dados o emaranhado legal e a estrutura diversificada do governo;
  3. 3.Durante a execução, os administradores públicos têm pouquíssimas oportunidades e modos de alterar o Orçamento.

 

 

 

IV – Conclusão

           

Conforme procurou-se argumentar ao longo deste ensaio, a Administração Pública, como processo de transformação que é, trás dentro de si duas características que são verdadeiras “marcas de nascença”: dicotomia e conflito. Desta feita, não há sentido em se fazer juízo de valor sobre sua existência ou não, mas sim sobre suas conseqüências.

            Grandes nomes como Wilson, Waldo e Beetham já teorizaram sobre o tema da dicotomia Política-Administração, mas não houve um consenso e, nos dias atuais, parece existir uma abordagem de cunho mais prático a esta questão, especialmente no que diz respeito a novas formas de acompanhamento e controle da Administração Pública, já que esta foi dificultada pela NPM, tanto para o nível da Política, quanto para o nível da Cidadania.

            O Orçamento, fruto de discussões entre grupos diversos e com todas as suas idiossincrasias, é a principal linha demarcatória dos limites entre Política e a Administração Pública, mas, dificuldades de parte a parte (políticos e cidadãos) em acompanhá-lo e modificá-lo, o tem tornado, em alguns contextos, uma peça irreal.

  

Bibliografia

Beetham, David. 1996. “Models of Bureaucracy” in Bureaucracy, 2nd Edition, Open University Press.

Civil Service. 2010. “The origins of the modern Civil Service: The 1850s” in Civil Service Official Site. Disponível em http://www.civilservice.gov.uk/about/history/1850-60/index.aspx , acessado em 16 Dez 2010.

Donsanto, Craig. 2006. “From Crisis to Reform: a Historical Perspective” in Democracy at large, Vol.2, No. 4, pp.10-11.

Hart, Jenifer. 1972. “The Genesis of  the Northcote-Trevelyan Report” in Studies in the growth of nineteenth-century government, Gillian Sutherland (ed.), Routledge and Kegan Paul Ltd, London, pp.63-81. Disponível em  http://books.google.com.br , acessado em 18 Dez 2010.

Rocha, J.A. Oliveira. 2010.  Gestão Pública – Teorias, modelos e práticas. Escolar Editora, Lisboa.

Vieg, John A. et al. 1946. “The Growth of Public Administration” in Elements of Public Administration, Prentice-Hall, New York, pp.3-26.

Waldo, Dwight. 1948. The Administrative state. New York: Ronald.

Wilson, Woodrow. 1886. “The Study of Administration” in Teaching American History, disponível em http://teachingamericanhistory.org/library/index.asp?document=465 , acessado em 18 Dez 2010.

 


Sobre o autor: Diógenes L. Neto é graduado em Ciências da Logística, pela AFA. Possui mestrados em Ciência da Computação, pelo ITA, e Administração Pública, pela Universidade do Minho, de Portugal, bem como, ainda, MBA em Administração Financeira e Mercado de Capitais, pela FGV-DF.


 

 
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